Le rôle émergent de la Justice dans le reconstruction de
l'Etat de droit: le cas du Liban d'après-guerre.
par Georges J. Assaf•
La désintégration
de l'Etat de droit au Liban constitue l'une des séquelles directes de la
guerre qui a ravagé ce pays pendant plus de quinze ans dès 1975 mais résulte
aussi, il ne faut pas l'oublier, des préparatifs à la guerre qui dès avant
cette période consistaient à paralyser le système d'Etat dans toutes ses
composantes, parlement, gouvernement et justice notamment.
Malgré la réforme apportée par l'accord de
Taëf [1]au niveau institutionnel et qui s'est traduite
par l'amendement de la constitution en 1990, les années d'après-guerre ne
donnent pas à penser que l'effort de reconstruction
ait englobé l'Etat de droit, cet effort se concentrant avec plus ou moins
de bonheur sur l'économie et
l'infrastructure sans s'empêtrer de considérations de droit, jusqu'à faire
usage d'artifices confinant parfois au fait accompli, quelque louable qu'en
aurait été le but[2].
Dans un tel contexte, le déficit de démocratie ne pouvait que
croître et se développer en raison d'une chambre de députés dont la légitimité
est d'autant plus contestée qu'elle fait montre de soumission sans faille à
l'Exécutif depuis son retour boiteux sur la scène politique.
Retour marqué par la nomination d'une
partie des députés par l'Exécutif (suite à l'Accord de Taëf qui marque fin de
la guerre au Liban) puis par le boycott massif des élections de 1992 et la
succession de lois électorales confectionnées sur mesure (tant en ce qui
concerne le découpage électoral que la durée du mandat parlementaire) en 1996
et 1999 de manière à perpétuer la configuration du Parlement.
Un déplacement
de la légitimité des pouvoirs proprement politiques, exécutif et
législatif, s'est opéré de ce fait dans l'esprit d'une grande partie des
électeurs et plus encore auprès des organes de la société civile qui en
regroupent l'élite.
Un glissement est désormais perceptible
vers l'autorité judiciaire soumise de ce
fait à une forte demande de justice par des acteurs de la société civile
qui veulent ainsi compenser le déficit de démocratie reflété par le
malfonctionnement de ces institutions politiques.
• Avocat, Directeur de l'Institut des
droits de l'homme du barreau de Beyrouth
D'un mécanisme de résolution des
différends par application pure et simple de la loi, l'autorité judiciaire se voit ainsi contrainte d'intervenir comme un instrument de régulation du système
politique.
Or le système
politique libanais est profondément imprégné de tradition napoléonienne,
empreinte d'hostilité envers ce
qu'il est convenu d'appeler dans cette tradition un " gouvernement des juges".
Dès lors la question se pose de savoir
jusqu'à quel point le pouvoir judiciaire peut remplir ce rôle au vu de la
pratique des autres pouvoirs dont il est séparé par principe.
L'autorité judiciaire n'est-elle qu'un
instrument technique destiné à appliquer les lois votées par le
législateur?N'est-elle en aucun cas en rapport avec le pouvoir politique?
Celui-ci ne tient-il pas à sa merci les
juges, de par les compétences qui lui sont dévolues de sélection et de contrôle
de leur carrière?
N'est-il pas en position dominante grâce à
la tutelle exercée par le ministère de la justice, et le pouvoir conféré aux
instances supérieures de la magistrature dont les membres sont nommés par le
conseil des ministres?
Que dire surtout de la puissance dont il
dispose à travers le parquet d'instrumentaliser la justice par l'utilisation de
l'accusation de manière sélective dans un but politique !
Toute la
problématique de la séparation des pouvoirs et en conséquence de la place faite
à l'autorité judiciaire dans processus de démocratisation y est étroitement
liée (I)
Dans quelle mesure la réforme opérée par l'accord de Taëf tant au niveau des institutions
qu'à celui des normes, favorise-t-elle
ce rôle émergent de l'autorité judiciaire? (II)
A cette situation s 'étaient efforcés de
répondre il y a quelques années des parlementaires conscients de leur
incapacité à remplir leur rôle, lesquels, se basant sur l'accord de Taëf,
avaient déposé un projet de loi visant à réformer et renforcer le pouvoir
judiciaire vers plus d'indépendance, l'exposé des motifs de ce projet exprimant
sans ambages " l'assujettissement de
l'autorité judiciaire à l'exécutif aidé en cela par la passivité du pouvoir
législatif,, en violation de la Constitution "[3].
Ce projet, resté sans lendemain, exprimait
déjà le malaise politique latent dans ce domaine et désignait l'autorité
judiciaire comme une planche de salut.
L'Ordre des Avocats de Beyrouth,
directement concerné, devait par la suite établir un projet de loi visant à un
renforcement de l'indépendance de la magistrature, transmis aux autorités.
Plus récemment un projet de réforme de la justice [4] préparé par les soins du ministre de la
Justice en exercice[5] confirmait s'il en était besoin, l'urgence de
la réforme afin de permettre au pouvoir judiciaire de remplir son rôle en
application du principe de la séparation des pouvoirs en régime de démocratie
parlementaire ainsi qu'il en est au Liban.
Ce nouveau projet reprend l'essentiel des
deux projets susmentionnés et met l'accent sur l'indépendance de l'autorité
judiciaire sans cependant la séparer radicalement du pouvoir politique, loin
s'en faut.
Une lecture en filigrane permet de prévoir
une plus grande influence et une plus grande participation du pouvoir
judiciaire dans la vie politique, qui s'exprimerait par une extension de
compétences et par conséquent une évolution qualitative des décisions de
justice devant conduire à terme à des changements dans le contenu des lois. Le
juge en sanctionnant les abus de droit, en censurant l'iniquité, en usant des
principes généraux de droit empruntés au droit international qui transcendent
la législation en vigueur opère une régulation du système politique visant à
compenser les manquements des autres pouvoirs.
Et c'est là le rôle de la justice dans la
démocratie. (III)
Bien qu'un tel rôle ne soit pas pas
caractéristique des systèmes des pays de droit civil, cette évolution est
commandée par la situation tant il est vrai que le juge n'est jamais
complètement indépendant du cadre général dans lequel il se meut.
Mais si l'on peut ainsi cerner les raisons
de ce rôle émergent pour la Justice au Liban, son étendue reste tributaire des
limites inhérentes aux ressources et cadres institutionnels disponibles.
I La problématique de la participation de l'autorité
judiciaire à la démocratisation. au vu du principe de séparation des pouvoirs
dans le système libanais
L'indépendance du pouvoir judiciaire est
une caractéristique des systèmes politiques constitutionnels. Elle n'en prend
pas moins des aspects différents selon les grandes traditions de droit, celle
de droit civil ou celle dite de common
law, sans pour autant parvenir à une distinction rigoureusement
caractéristique pour chacun d'entre eux[6].
Le Liban
en tant que pays où s'applique la
tradition de droit civil (héritée du modèle français qui avait servi aux
réformes ottomanes avant même l'émergence de l'Etat indépendant du Grand-Liban)
privilégie l'image d'indépendance des juges en tant qu'autorité sans impact sur
le système politique.
C'est le pouvoir politique qui,
objectivement, exerce un certain degré d'influence sur la magistrature par
l'intermédiaire du recrutement et par le biais de l'organisation judiciaire
elle-même, la structure du corps judiciaire et les modalités d'avancement qui
déterminent la carrière des juges.
La sélection des magistrats se fait par
concours et au terme d'une formation professionnelle à l'Institut d'études
judiciaires mais aussi éventuellement par recrutement latéral au sein des
membres de l'Ordre des avocats, pratique à laquelle a eu recours ponctuellement
le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) pour combler le vide laissé par
la retraite ou la démission de nombres de juges depuis la fin de la guerre en
1990.
Le juge est par principe généraliste et
aura à occuper des fonctions très variées, parfois concurremment (pénal,
commercial, civil, ou même des fonctions réservées aux magistrats du Parquet)
selon les nominations préparées par ses supérieurs hiérarchiques lesquels
jugent du mérite, avec l'aval de l'Exécutif représenté par le ministre de la
Justice.
Comment se présente la structure du corps judiciaire?
L'article 20 de
la Constitution consacre l'indépendance de l'autorité judiciaire indispensable
pour rendre la justice. Il y est prévu expressément le principe de
l'inamovibilité des juges dont les attributions sont cependant fixées par la
loi [7].Ceux-ci sont nommés par décret sur
proposition du ministre de la justice après approbation du Conseil supérieur de
la magistrature (CSM, dont les dix membres sont eux-mêmes choisis par
l'exécutif parmi les magistrats de haut rang).
Ce Conseil est
responsable pour assurer l'indépendance de la magistrature bien qu'il ne puisse
en l'état actuel du droit,prendre aucune décision concernant la nomination, la
promotion ou le transfert d'un magistrat d'un poste à l'autre sans
l'approbation du ministre de la Justice, le conseil des ministres étant
compétent pour trancher tout conflit qui surgirait entre eux à ce propos.
D'autre part, le
système judiciaire comporte un double degré de juridiction qui met aux côtés de
tribunaux de l'ordre civil, des tribunaux religieux qui ont compétence pour
tout ce qui a rapport au statut personnel des membres des communautés[8].
Le Document d'Entente Nationale qui a
marqué la fin de la guerre au Liban en affirmant que la République Libanaise
est une démocratie parlementaire fondée sur la séparation, l'équilibre et la
collaboration des pouvoirs [9] a
quelque peu nuancé le principe de la séparation des pouvoirs qui caractérise le
système politique libanais.
Il a ainsi ouvert une brèche dans la
façon, jusque -là prédominante, de concevoir le rôle du juge et qui présuppose
que celui-ci doit se limiter à simplement exécuter la volonté du législateur vu
comme le véritable interprète de la volonté populaire selon la tradition de
démocratie représentative de la révolution française, un juge plus
fonctionnaire que magistrat.
Les relations de l'autorité judiciaire
avec le législatif et l'exécutif n'ont cependant pas significativement évolué
au cours des dix années qui ont suivi la conclusion de cet accord. En effet,
bien que le Parlement ait rapidement voté la loi constitutionnelle portant les
amendements à la Constitution conformément à l'accord de Taëf, il se montrera
peu pressé d'élaborer des lois propres à développer les structures devant
donner corps à ces amendements, notamment la création du Conseil
constitutionnel qui ne surviendra qu'en 1994, aussitôt suivie de déclarations
du chef du législatif, Nabih Berri,, affirmant que le parlement est seul maître
de l'interprétation de la Constitution, contrairement d'ailleurs aux termes de
l'accord de Taëf.
Ainsi les relations entre le parlement et l'autorité judiciaire restent
figées et se concentrent surtout sur le vote du budget de la justice. Et si les
commissions parlementaires font parfois appel à l'expertise de juges pour
l'élaboration des lois, le législatif ne manque pas de manifester son ascendant
politique en supprimant la marge d'appréciation sans laquelle la fonction
judiciaire ne saurait exister en tant que telle, les normes juridiques ne
sortant à la vie qu'à travers l'interprétation qu'en donne le juge dans chaque
cas d'espèce.
Un exemple frappant en la matière est
celui constitué par la loi que le Parlement prit en 1994 suspendant
l'application des articles du code pénal prévoyant l'éventuel recours aux
circonstances atténuantes en cas d'homicide volontaire, réduisant ainsi le rôle
du juge à celui d'un bourreau puisque tenu de prononcer la sentence capitale
sans égards aux cas d'espèce. La cour criminelle devait à l'occasion d'un
jugement condamnant à mort un septuagénaire, y inclure des considérants
marquant expressément sa conviction que la peine de mort prononcée n'est pas
justifiée et demandant au législateur de remettre en vigueur les articles
suspendus.
Le législateur n'hésite pas non plus à
vider de son contenu une décision judiciaire en votant une loi allant à
l'encontre de cette décision (par exemple une décision du Conseil d'Etat en
matière de liberté des médias audiovisuels rendue sans objet par une loi votée
pour cela[10]).
Les rapports
entre l'autorité judiciaire et l'exécutif donnent lieu à l'émission de
doutes sur la marge d'indépendance des juges dans l'exercice de leur fonction,
Le rôle de l'exécutif dans la nomination non seulement des magistrats du
parquet mais aussi pratiquement des juges à tous les postes-clé de l'appareil
judiciaire est à cet égard capital, le conseil supérieur de la magistrature
émettant un avis consultatif uniquement. Bien que les permutations judiciaires
soient préparées en coopération avec le ministre de la Justice, c'est le
conseil des ministres qui a le mot de la fin en cas de différend entre entre
eux.
Plus encore, ces rapports sont empreints
d'un doute systématique sur l'instrumentalisation de la justice par le pouvoir
politique en raison du pouvoir qu'a le conseil des ministres et le ministre de
la justice plus particulièrement d'enjoindre au parquet d'engager des
poursuites ou au contraire de s'en abstenir[11], Les magistrats du Parquet bien
qu'indépendants dans leurs fonction, lui étant subordonnés hiérarchiquement. Peuvent-ils
dans un tel cas résister à une injonction du ministère sans s'exposer à des
sanctions disciplinaires?
Un rapport de l'inspection judiciaire
saisie par un avocat, sur les compétences du procureur général près la cour de
cassation et leur dépassement devait déclencher une polémique suite à une
question posée au gouvernement par un parlementaire à ce sujet[12]. Le procureur général devait affirmer que
l'Inspection judiciaire n'est pas compétente pour connaître d'affaires
relatives aux magistrats du Parquet et qu'en tout état de cause, les
compétences du ministère public sont fixées par les lois en vigueur et"
par le procureur général lui-même " sous la supervision directe du
ministre qui seul a le droit d'émettre des avis concernant l'action du
procureur.
Que dire enfin du droit exclusif de
saisine par le conseil des ministres de la Cour de justice des dossiers jugés
en rapport avec la sécurité de l'Etat lorsque l'on sait que tous les membres de
la Cour sont nommés par l'exécutif et que les décisions qu'elle rend ne sont
pas susceptibles de recours.
II Le cadre juridique qui favorise l'interventionnisme
judiciaire et ses limites
De quels outils
disposent les juges pour faire face à la demande croissante de justice ?
En évaluant les apports du mouvement de
réforme entamés tant au niveau des normes qu'à celui des institutions, nous ne
saurions perdre de vue les obstacles pratiques que rencontre la satisfaction de
cette demande dont le moindre n'est pas le coût élevé de la justice sans parler
de ses lenteurs, de son administration sous-équipée et sans formation adéquate
sinon celle acquise sur le tas, et forcément donc aux dépens des justiciables.
Le cadre que
nous prenons en considération tient
-en premier lieu
aux normes de droit international incorporées à l'ordre
juridique interne et qui permettent au juge d'étendre son champ d'intervention
et d' élargir sa marge d'appréciation
-et, en deuxième
lieu, aux compétences reconnues aux
juridictions de divers ordres constitutionnel, administratif et civil pour la
protection des droits individuels.
Les limites à l'activisme judiciaire
proviennent, elles, de la structure judiciaire laquelle comporte de juridictions d'exception dont la
fonction procède manifestement de l'ordre politique.
1. Les normes incorporées à l'ordre juridique
interne
1.1. L'incorporation de la Charte des droits de
l'homme (La Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 et les pactes
de 1966[13]) dans la Constitution libanaise en vertu de l'Accord de Taëf
L'alinéa (B) du
préambule de la Constitution prévoit que le Liban est
membre fondateur
et actif des Nations Unies dont il s'engage à respecter la Charte, la
Déclaration universelle des droits de l'homme et les Pactes.
L'alinéa (C)
dispose de son côté que le Liban est une République démocratique parlementaire
fondée sur le respect des libertés publiques,....
Par ailleurs,
les alinéas (D), (E), (F), eux, sont le reflet de la "Déclaration des
droits de l'homme et du citoyen" de 1789.[14].
Ces normes et
principes consacrés par la Déclaration universelle ont servi depuis à nombre de
décisions du Conseil constitutionnel et des juridictions de divers ordres.
1.2. L'incorporation des conventions
internationales dans l'ordre juridique interne par application par les
tribunaux des conventions internationales des droits de l'homme dans le
contexte libanais [15]